Теоретичні та практичні аспекти доступу до публічної інформації в Україні

      Одним  із основоположних прав людини є правом доступу до інформації. Зрозумілим є те, що право на доступ інформації займає достатньо високе місце в градації прав людини. Це пов’язане з тим, що від отриманою інформації досить часто залежить й дотримання інших прав людини, що закріплені не лише на рівні міжнародних документів, а й на рівні українського національного законодавства.

      Так, відповідно стаття 10 Європейської Конвенції з прав людини передбачає право одержувати i передавати інформацію, а стаття 19 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права передбачає «свободу шукати, одержувати і поширювати будь-яку інформацію». Про те у цій статті залишимо міжнародні стандарти доступу до публічної інформації, та зосередимо увагу на теоретичних і практичних аспектах доступу до публічної інформації в Україні, як складової загальної системи доступу до інформації.

      Публічна інформація – це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації. Вказане питання закріплене статтею першою Законом України «Про доступ до публічної інформації». Цей закон не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб’єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом.

      Метою цього закону є забезпечення прозорості і відкритості суб’єктів владних повноважень та створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації шляхом визначення режиму доступу до неї, встановлення відповідальності за відмову чи відстрочку у наданні інформації, та максимально коротких строків для розгляду запитів на інформацію тощо. Закон України «Про доступ до публічної інформації» є похідним від Закону України «Про інформацію».

      Аналіз цього визначення та переліку розпорядників публічної інформації, закріпленого у статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації», свідчить, що публічною інформацією є відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях:

      1) уся інформація, що перебуває у володінні суб’єктів владних повноважень, тобто органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, органів влади Автономної Республіки Крим, інших суб’єктів, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов’язковими для;

      2) інформація щодо використання бюджетних коштів юридичними особами, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим;

     3) інформація, пов’язана з виконанням особами делегованих повноважень суб’єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг;

      4) інформація щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них, якщо йдеться про суб’єктів господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями;

     5) інформація про стан довкілля; якість харчових продуктів і предметів побуту; аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров’ю та безпеці громадян;

      6) інша інформація, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідна інформація).

     Отже, визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях та знаходилась у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.

      Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов’язаний нею володіти.

      Якщо запит стосується інформації, яка міститься в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль (наприклад, без проведення додаткового змістовного аналізу), то така інформація відповідає критеріям «відображеності та задокументованості» і є публічною.

Право на доступ до публічної інформації гарантується:

     1) обов’язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом;

      2) визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє;

      3) максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації;

      4) доступом до засідань колегіальних суб’єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством;

     5) здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації;

     6) юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.

Доступ до інформації забезпечується шляхом:

     1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації:

           — в офіційних друкованих виданнях;

           — на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет;

            — на єдиному державному веб-порталі відкритих даних;

            — на інформаційних стендах;

            — будь-яким іншим способом;

      2) надання інформації за запитами на інформацію.

Суб’єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є:

     1) запитувачі інформації — фізичні, юридичні особи, об’єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб’єктів владних повноважень;

      2) розпорядники інформації;

      3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.

Розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються:

     1) суб’єкти владних повноважень — органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб’єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов’язковими для виконання;

     2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, — стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів;

      3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб’єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, — стосовно інформації, пов’язаної з виконанням їхніх обов’язків;

      4) суб’єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, — стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.

      Визначене поняття «суб’єкт владних повноважень» не охоплює посадових осіб і службових осіб органів державної влади, місцевого самоврядування, оскільки за своїм статусом та колом повноважень вони не підпадають під розуміння органу державної влади та інших суб’єктів, зазначених у пункті 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI. У зв’язку з цим такі особи не можуть (не мають здатності) виконувати обов’язки розпорядника інформації, у тому числі обов’язки щодо обліку та оприлюднення публічної інформації (статті 14, 15 Закону № 2939-VI). У разі подання позову до таких осіб суди залишатимуть його без задоволення через неналежність відповідача (нездатність таким відповідачем порушити права позивача), за умови якщо позивач відмовиться від їх заміни на належного відповідача і/або суд не знайде підстав для залучення другого відповідача.

      Відповідно до частини першої статті 5 та частини першої статті 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова (далі — міський голова) входить до системи місцевого самоврядування і є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об’єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Конституційний Суд України у пункті 4 Рішення від 6 липня 1999 року № 7-рп/99 роз’яснив, що міський голова як особа, що має представницький мандат, виступає від імені виборців, зокрема представляє територіальну громаду, міську раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян тощо; звертається до суду з питань визнання незаконними актів відповідних органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів; укладає від імені територіальної громади, міської ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства (частина третя статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Виконання цих функцій та повноважень має місце тому, що виборці обрали його і наділили мандатом (тобто дорученням).

     З наведеного випливає, що міський голова хоча й входить до системи місцевого самоврядування, однак не є органом місцевого самоврядування — сільською, селищною, міською радою або їх виконавчим органом, а тому не володіє публічною інформацією і в розумінні пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI не може бути її розпорядником. У зв’язку з цим міський голова не може бути належним відповідачем у спорі щодо надання доступу до публічної інформації за інформаційним запитом.

      Аналогічний підхід слід застосовувати й до голів районної (обласної) рад. Відмінність між головами районних (обласних) рад та міським головою полягає у порядку обрання їх на ці посади. На відміну від міських голів, які безпосередньо обираються територіальними громадами села, селища, міста, голови районних (обласних) рад обираються з числа депутатів цих рад.

      Залежно від того, у чиєму володінні знаходиться запитувана інформація, належним відповідачем за позовами щодо доступу до публічної інформації у таких випадках є або відповідний представницький орган місцевого самоврядування (сільська, селищна, міська, районна, обласна ради) або виконавчий орган місцевого самоврядування.

       Не є розпорядниками публічної інформації у розумінні Закону № 2939-VI народні депутати України, депутати місцевих рад та Верховної Ради АРК, голови районних, обласних рад, сільський, селищний, міський голова, судді, прокурори, державні виконавці тощо.

      Враховуючи наведене, під час судового захисту та поновлення прав запитувачів інформації слід враховувати особливості суб’єктивного складу таких інформаційних відносин.

Список використаних джерел:

1. Закон України «Про доступ до публічної інформації» № 2939-VI від 13.01.2011 р..
2. Постанова Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29.09.2016 р. № 10.

Сергій Бізденежний